Senegal’s extractive sector accounted for an estimated 32% of the country’s export revenue and 7% of government revenues in 2022. Senegal is a leading producer of phosphates, with an annual production of 2.6 million tonnes. The country is also a modest but growing producer of gold, natural gas, and construction materials.
The Challenge
Despite producing phosphates for decades, Senegal has benefited little from the industry. According to EITI-Senegal, phosphate and phosphoric acid sales amounted to almost USD 950 million in 2022, but mine operators paid the government just USD 13 million that year. The disappointing amount of government revenue prompted officials to explore how to use better tax and royalty administration to collect more financial benefits from this key economic sector.
“Phosphates play an important role in our mining sector, but government revenues have fallen short of expectations year after year,” said Lamine Diouf, Director of Monitoring and Audit, Ministry of Mines and Geology, Senegal. “They pale in comparison to mining revenue from gold or mineral sands.”
Royalty payment values depend on the market price declared for minerals produced and the volume sold (mostly exported). Senegal’s mining ministry lacked the capacity to correctly price significant mineral transactions and had to rely on companies’ self-assessments, which sometimes underestimated the value of mineral exports. Because the phosphate market remains dominated by a small number of relatively large producers and buyers, prices from comparable transactions can be difficult to access.
Our Role
Senegal has benefited from a deep dive technical assistance program on mining taxation provided by the IGF in partnership with the African Tax Administration Forum between 2020 and 2023. As part of this program, the IGF worked closely with the officials in Senegal’s mining ministry who audit mineral royalties.
Through bi-weekly technical meetings, we helped them identify comparable mineral prices from global service providers, analyze large quantities of data, identify taxpayer information gaps, and request that information from all mining companies. We also organized workshops on mineral value chains and provided hands-on assistance in using data analysis tools to detect trends and risks in company declarations.
Finally, following several years of supporting ministry staff in analyzing company declarations, understanding market dynamics, and using intelligence from reputable commercial sources, we recommended an administrative measure to reduce the compliance burden for both the government and taxpayers. We helped regulators develop a reference price—a systematic methodology to assess royalties for phosphate producers based on a safe-harbour approach developed for transfer pricing. This approach shifts the burden of proof from the government to the companies that deviate from the reference price while eliminating the need for lengthy audits for companies that conform to it.
Our Impact
Following our engagement, the ministry of mines and geology issued a reference price for phosphate in January 2024 as a ministerial order, or arreté. The ministerial order requires companies, when calculating mineral royalties owed to the state, to either use the reference price or justify any downward price deviation with appropriate evidence.
The reference price defined in the ministerial order is meant to follow changes in the phosphate market. It can be calculated weekly and is based on a transparent index price published by a reputable agency for phosphate from Morocco, a global price-setter in this industry. The reference price allows for adjustments to the index price that reflect the lower value of Senegal phosphates in the global market.
“With the IGF’s guidance, we have now established a reference price for phosphate which helps ensure that phosphate mining brings shared financial benefits for Senegal,” said Lamine Diouf. “Additionally, the reference price simplifies the ministry’s audit process, freeing up valuable human resources and optimizing royalty collection. It also provides certainty to mining companies about their mineral royalty obligations.”
This phosphate reference price builds on other impacts from a multi-year program that has helped Senegal progress in transfer pricing audits, mineral licence valuation, and mineral royalty assessments.
Établir un prix de référence pour le phosphate afin d’apporter des avantages financiers au Sénégal
Le secteur extractif sénégalais représentait environ 32 % des recettes d’exportation du pays et 7 % des recettes publiques en 2022. Le Sénégal est l’un des principaux producteurs de phosphate, avec une production annuelle de 2,6 millions de tonnes. Le pays produit également des quantités modestes, mais croissantes d’or, de gaz naturel et de matériaux de construction.
Le défi
Même si le Sénégal produit du phosphate depuis des décennies, le pays a peu bénéficié de l’industrie. Selon l’ITIE Sénégal, les ventes de phosphate et d’acide phosphorique s’élevaient à près de 950 millions de dollars en 2022, mais les exploitants miniers n’ont versé au gouvernement que 13 millions de dollars cette année-là. Le montant décevant des recettes publiques a incité les responsables à mieux utiliser les capacités de l’administration fiscale et des redevances minières pour tirer plus d’avantages financiers de ce secteur économique clé.
« Les phosphates jouent un rôle important dans notre secteur minier, mais, année après année, les recettes publiques ne sont pas à la hauteur », a déclaré Lamine Diouf, directrice du suivi et de l’audit au ministère des Mines et de la Géologie du Sénégal. « Ces recettes font pâle figure par rapport aux revenus miniers provenant de l’or ou des sables minéralisés. »
Les valeurs de paiement des redevances dépendent du prix du marché déclaré pour les minéraux produits et du volume vendu (principalement exporté). Le ministère des Mines du Sénégal n’avait pas la capacité de fixer correctement le prix des transactions importantes portant sur des minéraux et devait s’appuyer sur les auto-évaluations des entreprises, qui sous-estimaient parfois la valeur des exportations de minéraux. Parce que le marché des phosphates reste dominé par un petit nombre de producteurs et d’acheteurs relativement importants, il peut s’avérer difficile de trouver les prix de transactions comparables.
Notre rôle
Le Sénégal a bénéficié d’un programme d’assistance technique poussé sur la fiscalité minière fourni par l’IGF en partenariat avec le Forum de l’administration fiscale africaine entre 2020 et 2023. Dans le cadre de ce programme, l’IGF a travaillé en étroite collaboration avec les fonctionnaires du ministère des Mines du Sénégal qui vérifient les redevances minières.
Grâce à des réunions techniques bimensuelles, nous les avons aidés à identifier des prix des minéraux comparables auprès de fournisseurs de services mondiaux, à analyser de grandes quantités de données, à identifier les lacunes en matière d’informations sur les contribuables et à demander ces informations à toutes les sociétés minières. Nous avons également organisé des ateliers sur les chaînes de valeur de l’industrie minière et fourni une assistance pratique dans l’utilisation d’outils d’analyse de données pour détecter les tendances et les risques dans les déclarations des entreprises.
Enfin, après plusieurs années de soutien au personnel du ministère dans l’analyse des déclarations des entreprises, la compréhension de la dynamique du marché et l’utilisation de renseignements provenant de sources commerciales réputées, nous avons recommandé une mesure administrative pour réduire le fardeau de la conformité pour l’administration et les contribuables. Nous avons aidé les régulateurs à développer un prix de référence – une méthodologie systématique pour évaluer les redevances pour les producteurs de phosphate basée sur une approche de régime de protection développée pour les prix de transfert. Cette approche déplace la charge de la preuve de l’administration vers les entreprises qui s’écartent du prix de référence tout en éliminant la nécessité de longs contrôles pour les entreprises qui s’y conforment.
Notre impact
Suite à notre engagement, le ministère des Mines et de la Géologie a établi, par arrêté ministériel, un prix de référence pour le phosphate en janvier 2024. L’arrêté ministériel impose aux entreprises, lors du calcul des redevances minières dues à l’État, soit d’utiliser le prix de référence, soit de justifier tout prix inférieur par des éléments de preuve appropriés.
Le prix de référence défini dans l’arrêté ministériel est destiné à suivre l’évolution du marché des phosphates. Il peut être calculé chaque semaine et est basé sur un indice de prix transparent publié par une agence réputée pour le phosphate du Maroc, un pays leader dans la détermination des prix internationaux du secteur. Le prix de référence permet des ajustements du prix de l’indice qui reflètent la moindre valeur p des phosphates du Sénégal sur le marché mondial.
« Avec les conseils de l’IGF, nous avons maintenant établi un prix de référence pour le phosphate qui aide à garantir que l’extraction du phosphate apporte au Sénégal des avantages financiers partagés», a déclaré Lamine Diouf. « En outre, le prix de référence simplifie le processus de contrôle du ministère, libérant des ressources humaines précieuses et optimisant la collecte des redevances. Il offre également aux sociétés minières une certitude quant à leurs obligations en matière de redevances minières. »
Ce prix de référence du phosphate renforce les impacts d’un programme pluriannuel qui a aidé le Sénégal à progresser dans les vérifications des prix de transfert, la valorisation des titres miniers et le suivi et contrôle des redevances minières.